SISTEM PERTANIAN TRANSISI

Pada masa transisi tidak normal seperti sekarang ini, sektor pertanian dan pangan kembali memperoleh ujian cukup berat. Beberapa kebijakan menderita inkonsistensi yang cukup serius, baik karena permasalahan struktural warisan pemerintah Orde Baru, maupun karena ketidaktanggapan dan kekurangseriusan pemerintah transisi Abdurrahman Wahid tempo hari.

Kabinet Gotong Royong pemerintahan Presiden Megawati Soekarnoputri tentu saja menerima limpahan pekerjaan rumah yang amat beragam, dan semuanya berat. Di antaranya adalah tekanan standar untuk memperkuat basis pertanian dan sumber daya alam lain guna mencapai ketahanan pangan yang berkelanjutan sebagai amanat Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN), keniscayaan globalisasi perdagangan dan keterbukaan yang perlu diratifikasi, tuntutan efisiensi dan pengembangan agrobisnis dengan nilai tambah tinggi, serta desentralisasi ekonomi dan otonomi daerah yang sering dianggap terlalu dini.

Pertama, inkonsistensi kebijakan pangan murah dengan kebijakan kecukupan pangan untuk pengentasan kemiskinan. Kebijakan pangan murah (cheap food policy) selama ini menggunakan instrumen operasi pasar (dan operasi pasar khusus-OPK sejak krisis ekonomi). Argumen utamanya adalah bahwa berdasarkan data Survei Sosial Ekonomi Nasional (Susenas) 1999, sebagian besar (76 persen) rumah tangga adalah konsumen beras (net consumer) dan hanya 24 persen sisanya produsen beras (net producer).

Implikasinya, setiap kenaikan 10 persen harga beras akan menurunkan daya beli masyarakat perkotaan sebesar 8,6 persen dan masyarakat pedesaan sebesar 1,7 persen atau dapat menciptakan dua juta orang miskin baru (Ikhsan, 2001). Karena beras juga merupakan makanan pokok dengan karakteristik permintaan yang tidak elastis-perubahan harga tidak terlalu berpengaruh terhadap konsumsi beras-maka kelompok miskin itulah yang menderita cukup parah karena perubahan harga beras. Membagi-bagikan beras murah terus-menerus kepada kelompok ini, tentu bukan cara yang bijak untuk mengentaskan masyarakat dari kemiskinan.

Tahun 2000, kebijakan harga dasar gabah boleh dikatakan tidak efektif sama sekali, karena hampir 50 persen harga yang diterima petani jatuh di bawah harga dasar, suatu "rekor" baru yang tidak pernah terjadi sejak Orde Baru. Walaupun pada tahun 2001 plafon harga dasar telah dinaikkan menjadi Rp 1.400/ kg gabah kering giling panen (GKP) dan Rp 1.500/kg gabah kering giling (GKG), tingkat keberhasilan kebijakan harga dasar juga diragukan, karena kebijakan lain juga tidak mendukungnya.

Persoalan kebijakan perdagangan internasional ini menjadi lebih pelik ketika pasar dunia tidak bisa lagi dianggap sebagai pasar yang steril dari praktik-praktik bisnis tidak sehat. Apalagi, saat ini volume beras yang diperdagangkan di tingkat internasional telah makin besar atau sekitar 23 juta ton, tidak setipis 16 juta ton seperti selama ini, karena beberapa negara besar seperti Amerika Serikat dan Eropa Barat telah mulai masuk ke pasar beras. Seperti biasa, mereka menggunakan strategi proteksi ketat, subsidi besar kepada petaninya dan bahkan melakukan dumping harga di pasar intenasional.

kebijakan peningkatan produksi beras dengan kebijakan pengembangan agrobisnis di pedesaan. Kebijakan "tradisional" peningkatan produksi beras dan bahan pangan lain secara kasatmata banyak menghadapi kendala di lapangan. Selain karena kecilnya insentif harga tingkat petani seperti dijelaskan di atas, peningkatan produksi beras masih sangat terasosiasi dengan birokrasi, program dan proyek seperti Gerakan Mandiri Produksi Padi, Kedelai dan Jagung (Gema Palagung) dan sandi-sandi program sejenis, yang masih sentralistik dan ditentukan di Jakarta.

Pengembangan agrobisnis di pedesaan dapat diukur dengan tingkat diversifikasi usaha ke arah penerimaan ekonomis yang lebih baik (upward diversification) seperti pada kasus komoditas hortikultura, buah-buahan, tanaman keras, dan lain-lain. Namun demikian, langkah diversifikasi usaha ini pun tidak akan dapat berjalan mulus apabila pendapatan petani masih amat rendah. Petani pasti memerlukan tambahan modal kerja dan investasi untuk adopsi teknologi baru, akses informasi, intensitas tenaga kerja proses produksi, serta manajemen pengolahan, pemasaran, dan pascapanen lain, baik secara individual maupun secara kelompok sebagaimana disyaratkan dalam suatu sistem agrobisnis. Apabila pilihan dan kesempatan tersedia, petani pasti akan lebih leluasa melakukan diversifikasi usaha. Akan tetapi, kendala non-ekonomis (tepatnya: non-harga) seperti faktor struktural di atas jelas mengurangi tingkat keberhasilan kebijakan pengembangan agrobisnis di pedesaan.

Keempat, kebijakan otonomi daerah dengan kebijakan pengembangan pedesaan secara nasional. Kebijakan desentralisasi ekonomi dan otonomi daerah yang telah dituangkan dalam Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 dan No 25/ 1999, salah satunya dimaksudkan untuk mendekatkan perumus dan pelaksana kebijakan dengan rakyatnya sendiri. Argumennya pun cukup logis dan sederhana bahwa partisipasi masyarakat dalam pembangunan dapat distimulasi lebih baik lagi. Harapannya adalah bahwa pengembangan pedesaan kembali kepada hakikat yang sebenarnya, yaitu pembangunan masyarakat yang lebih terintegrasi dengan kebutuhan dan kapasitasnya. Dalam setting kebijakan otonomi daerah saat ini, terdapat salah satu klausul tentang otonomi desa, yang merupakan suatu perubahan yang amat drastis, karena desa telah diperlakukan sebagai suatu unit kesatuan masyarakat sosial, tidak sekadar batas administratif semata.

Agenda pemerintahan lebih serius melaksanakan perlindungan terhadap petani, baik melalui implementasi kebijakan harga perlindungan petani (HPP) maupun diplomasi dalam perdagangan internasional. Pemerintah transisi sekarang ini perlu segera menetapkan mekanisme penentuan HPP tersebut, jika perlu melibatkan unsur independen seperti lembaga penelitian non-pemerintah dan lembaga swadaya masyarakat. Basis keputusan rasional dan obyektif tentu saja perlu dikedepankan, bukan lagi memanfaatkan kekuatan asimetis aparat birokrasi, pedagang dan tengkulak yang cenderung masih dilandasi kepentingan rent seeking yang amat jauh dari prinsip keadilan.

Pada pertanian transisional yang baik. integrasi pengembangan agrobisnis dengan peningkatan produksi di hulu, atau dalam bahasa ekonomi adalah kombinasi strategi keunggulan kompetitif dengan keunggulan komparatif. Pembangunan infrastruktur (publik dan swasta) di pedesaan begitu relevan ketika nuansa kebutuhan pasar (kompetitif) dan sumber daya potensial (komparatif) bertemu pada titik konvergensi pengembangan agrobisnis, sampai pada tingkat pedesaan sekali pun. Pemerintah transisi perlu lebih serius melakukan upaya rehabilitasi terhadap sekian macam jaringan infrastruktur publik: saluran irigasi, jalan produksi dan jalan desa, air bersih, listrik, dan telekomunikasi untuk mendukung subsistem agrobisnis di pedesaan dan di perkotaan.

Dalam jangka pendek, langkah pengembangan lembaga keuangan pedesaan yang mudah terjangkau dan dapat diakses oleh seluruh lapisan masyarakat diharapkan dapat menjembatani kebutuhan mendesak dalam investasi dan modal kerja untuk diversifikasi usaha dan pengembangan agrobisnis. Pada saat yang sama, pemerintah transisi juga perlu memfasilitasi diversifikasi usaha tersebut melaui pengembangan teknologi peningkatan produksi dan pascapanen yang lebih location-specific. Tidak berlebihan bila dikatakan, pengembangan kelembagaan di tingkat pedesaan, organisasi petani yang lebih tanggap terhadap perubahan, termasuk koperasi pertanian yang lebih steril dari kepentingan birokrasi yang cenderung pragmatis.

Keempat, dialog terbuka-dalam arti yang lebih mendalam dengan kerangka tahapan evolusioner yang jelas-antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Agenda ini sangat berguna untuk menemukan beberapa sintesis persepsi dan keinginan daerah dengan pusat. Tidak akan terlalu produktif apabila pusat terus-menerus mengeksploitasi pemikiran dan presumsi bahwa daerah tidak siap dengan otonomi daerah atau kewenangan yang demikian besar. Demikian pula, akan terjadi kontra-produktif apabila daerah selalu bersikap dengan anggapan prejudice bahwa pusat tidak serius dan tidak sungguh-sungguh menyerahkan kewenangannya kepada daerah. Kedua pihak ini perlu sama-sama menyadari bahwa desentralisasi dan otonomi daerah adalah salah satu strategi untuk mengembangkan pertanian yang lebih area-specific sekaligus berkontribusi pada pengembangan pedesaan.

Masa-masa sentralistik yang amat top-down sudah lewat, apalagi dampak yang ditimbulkannya pun cukup menyakitkan, seperti inefisiensi dan tidak termanfaatkannya kapasitas institusional yang menghasilkan biaya sosial-politik yang juga tidak sedikit. Namun demikian, kedua pihak juga perlu menyadari bahwa implementasi desentralisasi dan otonomi daerah tidaklah sederhana, karena dapat terpeleset menjadi fragmentasi pasar yang tidak perlu, perburuan rente para elite daerah (dan pusat) yang sering mengeksploitasi dan menyalahgunakan akses ekonomi dan politik yang dimilikinya. Agenda kebijakan yang mampu mengenali dan mengantisipasi beberapa hal inilah yang perlu dirumuskan dan dilaksanakan.